人大执法检查的法定属性、工作机制、增强实效研究

       【摘  要】根据宪法、地方组织法和监督法的规定要求，地方各级人大常委会依法有权通过开展执法检查这种方式，有计划、有针对性地对一些法律、法规和人大决议和决定的实施情况开展执法监督，保证宪法、法律、行政法规的在本行政区域遵守和执行。那么，人大执法检查的法定属性是什么？法律依据是什么？具有哪些工作机制？作为地方人大，又应该怎么增强执法检查的监督实效呢？本文结合信丰县人大常委会执法检查工作实际，做了一些分析和思考，并提出了建议。

       【关键词】人大执法检查  法定属性  工作机制  实效

         一、人大执法检查的法定属性

       （一）人大执法检查的定义

     检查的释义为检视、检测、查看、查考、查验、查访。执法检查是指人大常委会对有关法律、法规实施情况的检查。地方人大的执法检查是指享有监督权的地方国家权力机关对本行政区域内法律法规的实施情况、有关单位的具体执法工作所进行的检查、监督。即各级人民代表大会常务委员会组织对本行政区域内实施宪法、法律、法规以及执行人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的情况所进行的检查监督。

人大执法检查的目的是保证宪法、法律、行政法规的在本行政区域遵守和执行，提高法律效力，维护法律的尊严。开展执法检查，主要是各级人大及其常委会组织人大代表以及常委会组成人员检查法律实施主管机关的执法工作，了解实施宪法、法律、法规以及执行人大及其常委会决议、决定的情况，研究执法工作中存在的问题，督促政府及其部门，人民法院和人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。对所检查的法律、法规提出修改完善的建议。

执法检查就是法律巡视，是国家权力机关的一种执法监督行为，既有司法监督的内容，也有工作监督的成分；从法理上讲，执法检查属于人大法律监督的范畴。人大执法检查的主体是各级人大常委会，客体是法律实施机关，检查的内容是法律实施机关的执法情况。归结一下人大执法检查，是人大及其常委会以同级"一府一委两院"为对象,就法律法规执行情况所开展的一种专门的检查活动,它是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是人大依法行使监督权的一种基本形式和有效方式。人大执法检查内容应包括：检查法律实施主管机关的执法工作，了解实施宪法、法律、法规的情况，发现和指出执法工作中存在的问题，督促被检查单位和法律实施机关解决法律实施中存在的问题，改进执法工作，提高执法效果。

     （二）人大开展执法检查的法律依据

      从法理上讲，执法检查属于法律监督和司法监督的范畴，是权力机关代表国家所进行的一种严肃的法律监督行为，不仅涉及司法活动，也涉及行政执法，是一项综合性的法律监督工作，在国家法律赋予人大的职权中所处于的地位，居于地方人大各项工作职责之首。宪法、地方组织法和监督法、代表法在有关章节和条款中之所以要把法律法规实施情况的检查和在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行作为各级人大及其常委会实施监督、依法履职的重要职责，并对分别设专章对对检查活动的组织实施、检查组的组成人员、内容方法、检查后形成报告的处理都有明确的要求,足以说明执法检查在人大监督工作中的地位和作用十分重要，不可替代。具体有以下几个方面的法律依据：

       1.《中华人民共和国宪法》第九十九条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。
    2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定的“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权”中把“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”列为第一条；第九条规定的“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权”中也是把“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”列为第一条；第四十四条规定的“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”中还是把在“本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。

       3.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十二条明确规定“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”

     4.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章第二十三条至第二十七条关于法律法规实施情况的检查规定：常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。

       二、人大执法检查的工作机制

   （一）人大执法检查工作讲究程序性。首先应该制定实施方案，召开动员大会，访谈相关的人员，进行现场调研，接着执法检查组要形成执法检查的报告，在人大常委会主任会议上进行报告之后，要上人大常委会进行审议，形成审议意见，督促政府有关部门针对执法检查指出的问题进行整改。结合基层人大执法检查工作实际，比较注重于程序性,但在创新意识方面做得还不够。像这些年开展的《食品安全法》《预算法》等执法检查,还是习惯于提前通知检查对象,听从检查对象安排路线，让其做好汇报材料准备和视察现场准备，看好的地方多，总结成绩多，讲究客观原因多，没有主动把执法工作中的薄弱环节亮出来，把执法主体工作上的缺位摆出来，把主观意识中存在的问题查出来，不利于人大深入调查了解和全面掌握实情。

     （二）人大执法检查指出的问题整改具有跟踪监督性。执法检查的目的是保证宪法、法律、行政法规的在本行政区域遵守和执行。整改目标的实现普遍需要一个不断推进的过程，因此，执法检查应建立跟踪监督机制，确保后期跟踪不可少。实践中，我们虽然都能根据《监督法》的程序要求，把执法检查报告和审议意见交办后，并要求在九十日内反馈研究处理结果，但由于缺少行之有效的跟踪监督和问责机制，对执法检查中发现的问题，未能持续有效跟踪监督，执法检查的实效难以得到明显提高。例如：2018年，开展的《预算法》执法检查中反映比较强烈的、群众比较关注的“预算绩效管理工作滞后”，很难全面开展预算绩效管理。绩效评价成果的运用不够，评价效果不佳，对各预算单位的约束力不强的问题，当前工作进展仍然比较缓慢。

     （三）人大执法检查具有公开性。监督法就执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府一委两院”关于审议意见的研究处理情况报告等内容的公开作出原则性的规定。在实践中，人大的审议意见落实情况尚未能充分利用新闻媒体等方式公开，难以形成共同促进依法行政、公正司法的良好舆论环境和社会效应。如：有的时候开展执法检查，在检查过程中都有媒体持续跟踪报道，但在后期的整改落实情况并未充分向社会全面公开，在一定程度上弱化了执法检查的影响和功效。

     （四）人大执法检查的目的具有完善法律法规本身的功能。执法检查本来就是促进法律法规本身完善的一种手段，但结合我们近几年开展的执法检查，侧重推动法律、法规实施的具体作用多一些，在执法检查过程中对法律法规本身存在缺陷的思考和研究做的还有所欠缺，没有及时总结和提炼法律本身不适应、不协调、不符合实际需要的问题,未能起到推动法律修改完善的作用。

      三、切实增强新时代人大执法检查监督实效

人大执法检查这一监督形式是最早在上世纪八十年度地方人大常委会就就开始探索和实践，至今已经有30多年的实践经验。近年来，信丰县人大及其常委会先后对《中华人民共和国人民防空法》《中华人民共和国预算法》等法律的执行情况进行了检查，取得了一定的成效，促进了相关部门严格执法，也为人大常委会开展执法检查工作积累了一些有益的经验。然而，在实际工作中，也存在着：执法检查的目的性、计划性不强，缺乏专业法律人才，过程流于形式，有些部门对执法检查的认识不足等问题。这些问题在一定程度上制约和阻碍执法检查工作的顺利开展。为进一步加强和改进地方人大执法检查的开展，切实增强人大执法检查工作的监督实效，特提出以下建议和对策。

     （一）精准定位,明确和把握执法检查的目的。人大执法检查是国家权力机关对法律实施情况的检查监督，不同于一般的工作检查、行政督察，也不是一般的工作调研、工作指导，目的是保证法律全面有效实施，让法律制度的牙齿真正“咬合”起来。要依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序开展检查，不直接处理问题，不代行“一府一委两院”的职权，而是督促有关国家机关把法律执行到位、落到实处。要在执法检查中大力推进法律宣传普及工作，促进政府、企业、公众增强法治观念和法律意识，自觉履行法定责任和法律义务，推动全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围。

    （二）强化培训，紧扣法律规定开展检查。法律是党的主张和人民意志的集中体现，是治国理政最大的规矩，是社会共同遵守的最大公约数。法律的权威和效力要比一般的号召和政策措施大得多、管用得多。法律的每一条规定都经过深入调研、反复论证，是对经验规律的总结，凝聚着各方共识，具有很强的针对性和可操作性，为依法开展相关工作提供了依据和遵循。开展执法检查，就要以法律规定为准绳，一个条款一个条款对照检查，把法律制度的引领、规范、保障作用充分发挥出来。法律各项规定真正落到实处，工作就能取得事半功倍的效果。人大执法检查部门要搞好执法检查，检查者必须熟悉乃至精通相关的法律法规。要尽量充实完善法律专业人才队伍，提高执法水平；要通过法律知识培训班、知识讲座等形式对参与执法检查的人员进行相关法律知识培训，需要什么就培训什么，使其牢固掌握相关法律的基本内容和精神实质，为检。

    （三）突出问题，紧扣重点开展检查。执法检查既要了解法律实施的全面情况，更要善于抓问题、抓典型、抓案例，通过“解剖麻雀”、以点带面，找准影响法律实施的症结关键和深层次原因。一部法律法规虽然内容条目很多，但核心内容往往就那么几条。抓住了这些核心和重点，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。因此，人大对“一府一委两院”的执法检查应有所侧重。一是新颁布的法律法规和规章的贯彻执行情况，二是与当前中心工作密切相关的法律法规的贯彻实施执行情况，三是群众反映强烈的突出问题所涉及的法律法规和规章的执行情况。同时要克服“粗、宽、松、软”倾向，敢于动真碰硬，该曝光的曝光，该点名的点名，不搞遮遮掩掩、语焉不详，真正形成监督压力。为了找准查清问题，必须改进和完善执法检查的组织方式和工作方法。本届常委会在这方面有一些新的探索，如首次引入第三方评估、加大暗访暗查力度、推进法律知识问卷调查常态化、推动地方人大认真开展检查等。行之有效的方式方法要坚持下去并不断完善，同时在工作实践中继续探索创新。

   （四）与时俱进，创新执法检查方式。用好用足监督法规定的各类监督形式，将执法检查与听取专项工作报告、专题询问等监督形式有机结合，打好监督“组合拳”，形成监督合力，增强执法检查整体效能。一是综合运用个别交谈、实地察看、网络调查等多种形式，深入了解有关情况。二是要更多采取明察暗访、随机抽查、突击检查等方式，不打招呼、直奔现场，深入了解和掌握法律法规实施的真实情况。三是要充分发挥代表作用。多邀请基层一线人大代表座谈，把人民群众的呼声、愿望、要求及时反映上来。鼓励人大代表立足本职岗位，发挥专业特长，为法律法规的有效实施建言献策。让人大代表通过人大执法检查平台积极反映群众身边的突出问题，促进法律、法规有效贯彻落实。

     （五）实事求是，起草审议好执法检查报告。因为执法检查与一般工作调研、指导、检查、督察不同，因此执法检查报告也不同于一般的调研报告、工作报告。执法检查报告主要是报告相关法律落实情况的，不是报告这部法律所涉及的这一领域工作的；主要不是评功摆好，而更多的是查找法律实施存在问题的；主要不是论述道理，而是提出明确具体的落实法律的要求；主要不是对政府和有关方面提出改进工作的建议，而是强调政府和有关方面必须严格履行法律责任。报告要如实反映法律实施情况特别是存在的问题，用准确翔实、硬硬梆梆、有说服力的案例和数据说话。常委会组成人员审议报告时也要聚焦法律实施，提前准备、深入思考，做到言之有物、言之有理、言之有据、言之可行。参加执法检查的同志可以结合工作经历进行深度发言，多介绍一些情况，多提供一些例证。结合审议执法检查报告，可以组织开展专题询问，与有关方面负责同志深入交流，共同研究解决问。

     （六）动真碰硬，督促抓好整改落实。整改是执法检查的关键。对检查中发现的问题要敢于揭短，实事求是地分析原因，找准根源，使执法部门有“切肤之痛”，以促进整改；对不认真整改的，要敢于动真碰硬，敢于采取质询、特定问题调查等法定、刚性手段，依法追究失职责任。同时，要将检查及整改情况，及时向社会公布，提高执法检查工作实效。常委会工作机构要及时将审议意见连同执法检查报告送有关方面研究处理。有关专门委员会要加强跟踪监督，督促有关方面认真研究改进工作，完善制度机制，并在规定期限内向常委会报告整改落实情况。对法律实施中一些长期得不到解决的突出问题，可以再次组织执法检查或者听取审议相关专项工作报告、开展专题调研，持续监督，一抓到底，确保取得实实在在的效果。